سازمان ملل و وضعیت فلسطین: گره گشایی از مسائل حقوقی مربوطه

جان کرون[1]

شماری از رسانه های بین المللی به مشورت های آتی سازمان ملل در خصوص وضعیت فلسطین اشاره کرده اند. مسأله فلسطین به گونه های مختلفی جلوه گر شده است، همچون؛ نمایندگی فلسطین در سازمان ملل، پذیرش فلسطین به عضویت ملل متحد، شناسایی فلسطین به عنوان یک دولت و مسأله وجود دولت فلسطین.[2] در عین حالی که همه این موضوعات با هم از نوعی ارتباط درونی برخوردارند، اما از منظر مفهومی، تحلیلی، کارکردی و حقوقی متمایز می باشند. این آشفتگی ها قابل درک هستند، چنان که مشخص نیست کدام یک از این مسائل و به چه شکلی مورد بحث و بررسی قرار خواهند گرفت.

این نوشتار به بررسی مسائل شکلی (آئینی)، سازمانی و حقوقی می پردازد که در مشورت های آتی بروز خواهند کرد و با این نتیجه گیری به پایان می رسد که آثار حقوقی احتمالی باید با بحث دولت بودن فلسطین از سوی سازمان ملل مورد تأیید قرار گیرد.

تفکیک مسائل دولت بودن و عضویت فلسطین در ملل متحد

به عنوان موضوع آغازین باید گفت که مسأله دولت بودن متمایز از مسأله عضویت در ملل متحد به شمار می آید. در واقع، امکان دارد که دولت حاکمی وجود داشته باشد، بدون این که دولت عضو ملل متحد محسوب شود. (چنان که دولت سوئیس تا سال ها از چنین وضعیتی برخوردار بود) و ممکن است که عضویت ملل متحد بدون این که یک دولت مستقل کامل وجود داشته باشد، قابل تصور باشد. (چنان که هند پیشتر در صدد کسب استقلال کامل از دولت بریتانیا بود)

وجود یک دولت از طریق حقوق بین الملل عام تحت قاعده در آمده است، در حالی که عضویت ملل متحد به وسیله منشور به همراه رویه سازمان و دول عضو آن به نظم کشیده شده است. یک اثر مهم این چارچوب تنظیمی متفاوت این است که در عین حالی که برخی از دولت ها یعنی دول عضو دائم شورای امنیت می توانند هر درخواستی را برای پذیرش در ملل متحد نافرجام بگذارند، اما نمی توانند به تنهایی مانع از ایجاد یک دولت یا ایجاد آن به وسیله شناسایی از سوی جامعه بین المللی در کل شوند.

 دولت بودن

برای این که یک دولت جدید پا به عرصه‌ی وجود گذارد باید معیارهایی را برآورده کند که به اصطلاح «معیار های مونته ویدئو» نامیده می شوند. معیارهای مذکور به قرار ذیل هستند: الف) جمعیت دائمی؛ ب) سرزمین معین؛ ج) یک حکومت و د) اهلیت و توانایی ایجاد روابط با دیگر دولت‌ها.[3] اغلب چنین پنداشته می شود که دو معیار اخیر متضمن شرط استقلال هستند. همچنین شرط وجود حکومت، شرط کنترل موثر بر سرزمین و جمعیت را به دنبال دارد.

شناسایی وضعیت دولت بود توسط دولت‌های دیگر موضوع جداگانه‌ای است. در گذشته حقوق دانان بر این عقیده بودند که شناسایی یکی از عناصر اصلی وضعیت دولت بودن است، اما امروزه نظر غالب میان حقوق دانان بین المللی این است که شناسایی صرفاً ویژگی اعلامی دارد. یک دولت در صورت رعایت معیارهای مونته ویدئو پا به عرصه‌ی وجود می گذازد. بنابراین، شناسایی صرفاً متضمن اعلام وجود یک موجودیت حقوقی است که قبلاً به وجود آمده است. شناسایی یا عدم شناسایی یک دولت توسط دولت دیگر عملی سیاسی و صلاحدیدی است و عمل شناسایی یک دولت توسط دولت دیگر و یا امتناع از شناسایی، فی نفسه بر موجودیت حقوقی یک دولت تاثیر گذار نیست.

با این حال تنها ایراد وارد بر چنین موضعی این است که شناسایی یا عدم شناسایی جمعی یک دولت توسط اکثریت معتنابهی از دولت‌ها می تواند به واسطه‌ی تأثیر بر اعمال و ارزش گذاری معیارهای مونته ویدئو بر مسأله‌ی موجودیت یافتن یک دولت تاثیر گذار باشد. شناسایی جمعی می تواند اجرای ناقص معیارهای مزبور را تکمیل کند و عدم شناسایی جمعی نیز می تواند از تکمیل شدن معیارهای مزبور جلو گیری نماید.[4]

عضویت در سازمان ملل متحد

مواد 3 الی 6 منشور سازمان ملل متحد، عضویت در این سازمان را تنظیم و تنسیق می نمایند. طبق بند 1 ماده 4 منشور، «تمامی کشور‌های شیفته صلح[5] که تعهدات مندرج در این منشور را بپذیرند و به نظر و تشخیص سازمان قادر و مایل به اجرای آن باشند می توانند به عضویت ملل متحد در آیند.» پذیرش چنین کشورهایی به عضویت سازمان منوط به تصمیمی است که مجمع عمومی بنا بر توصیه‌ی شورای امنیت اتخاذ می نماید.[6] دیوان بین المللی دادگستری در اولین نظر مشورتی خود، شرایط پذیرش دولت‌ها به عضویت سازمان ملل متحد ( ماده 4 منشور)، به این نتیجه رسید که مقرره مزبور معیار الزام آور حقوقی را بر دول عضو تحمیل می کند که طبق آن دولت ها ملزمند بر له یا علیه پذیرش یک دولت رأی دهند. به ویژه دیوان مزبور به این نتیجه رسید که دول عضو مختار نیستند رضایت خود به عضویت یک دولت جدید را منوط به شرایطی بیش از شرایطی نمایند که صراحتاً در بند 1 ماده 4 مقرر شده اند.[7] دیوان استدلالی را رد نمود که طبق آن ویژگی سیاسی ارکان سازمان ملل متحد که با موضوع پذیرش عضویت سرو کار دارند موجب عدم اعمال محدودیت های حقوقی می شود. بر عکس، دیوان به این نتیجه رسید که مقررات منشور محدودیت هایی را بر اختیارات این ارکان تحمیل می نماید.

برای این که یک دولت به عضویت سازمان ملل متحد در آید، توصیه شورای امنیت باید در راستای پذیرش این عضویت باشد.[8] چین، فرانسه، فدراسیون روسیه، بریتانیای کبیر و ایالات متحده به عنوان اعضای دائمی شورای امنیت از حق وتو بهره می برند. به این دلیل هریک از این دولت‌ها می توانند مانع از پذیرش یک دولت به عضویت سازمان ملل متحد بشوند. اگر شورای امنیت به عضویت یک دولت توصیه نماید، تصمیم گیری در خصوص عضویت یا عدم عضویت نامزد عضویت به تصمیم مجمع عمومی بستگی خواهد داشت. مسأله مهم دیگری که در این خصوص مطرح می شود این است که طبق بند 2 ماده 18 منشور تصمیم به پذیرش دولت جدید به عضویت سازمان ملل متحد در مجمع عمومی با رای اکثریت دو سوم اعضای حاضر و رای دهنده اتخاذ می شود. هریک از 193 دولت عضو سازمان ملل متحد در مجمع دارای یک حق رای هستند و هیچ یک نیز از امتیاز وتو برخوردار نیستند.

 سودان جنوبی آخرین دولتی است که به عضویت سازمان ملل متحدپذیرفته شد. پذیرش این دولت هیچ حاشیه‌ای نداشت و قطعنامه های شورای امنیت و مجمع عمومی در خصوص پذیرش این دولت در جولای 2011 از طریق وفاق عام تصویب شدند.[9] ولی از طرف دیگر، تا کنون عضویت کوزوو در سازمان ملل مورد پذیرش قرار نگرفته است.[10]  

 

اشکال دیگر پذیرش در سیستم ملل متحد

جدای از عضویت در سازمان، ملل متحد اشکال دیگری از پذیرش را در فعالیت های خویش مد نظر قرار داده است. با این که این موضوع در منشور لحاظ نشده، اما سازمان مزبور رویه ای را در پذیرش دولت ها و برخی موجودیت ها و سازمان های دیگر به عنوان مقام ناظر توسعه بخشیده است.[11] ناظران، از حقوق متنوع مشارکت در فرایندهای ملل متحد بهره مند هستند، اما از حق رأی برخوردار نیستند.

دسته بندهای مختلف مقام ناظر در کتاب آبی پروتکل و خدمات ارتباطی ملل متحد توصیف شده است؛[12] ازجمله، دول غیرعضو دارای مأموریت ناظر دائم در مرکز ملل متحد (واتیکان)، موجودیت های دارای مأموریت ناظر دائم در مرکز ملل متحد (فلسطین)، سازمان های بین الدولی دارای دفاتر ناظر دائم در مرکز ملل متحد (سازمان های منطقه ای بین الدولی)، سایر موجودیت های دارای دفاتر ناظر دائم در مرکز ملل متحد (نظم حاکمیتی نظامی مالت و کمیته بین المللی صلیب سرخ).[13] حتی در هر یک از این دسته بندی ها، ناظران مختلف از حقوق مشارکتی مختلفی برخوردار هستند.

این مسأله که چه کسی نماینده یک دولت یا موجودیت دیگر در ملل می باشد، مسأله دیگری تلقی می شود. تخصیص نمایندگان موضوعی است که به امور داخلی دولت ها ارتباط پیدا می کند. نمایندگان دولت ها از طریق فرایند اعتبارسنجی توسط کمیته اعتبارهای مجمع عمومی ملل متحد مورد شناسایی قرار می گیرند. پذیرش اعتبارنامه ها امری معمول به حساب می آید، با این وجود، زمانی که بیش از یک گروه وانمود می کنند که حاکمیت مشروع دولت هستند، در این حالت، ممکن است مسائلی بروز کند.[14]

رویه سازمان ملل در خصوص فلسطین

در سال 1974 مجمع عمومی سازمان آزادیبخش فلسطین را برای مشارکت به عنوان عضو ناظر دعوت کرد. در دسامبر 1988، پس از اعلام استقلال شورای ملی فلسطین، مجمع عمومی چنین تصمیم گرفت که به جای نام فلسطین، از این پس باید نام سازمان آزادیبخش فلسطین جایگزین آن گردد.[15] طی سال ها، مجمع عمومی قلمرو مشارکت را به سطحی رساند که وضعیت فلسطین به لحاظ عملی با وضعیت یک دولت ناظر برابر و یکسان گردید.[16] توصیف دبیرکل ملل متحد نیز از این وضعیت به نحو مشابهی متحول شد. بنابراین، در حالی که در آغاز، در کتاب آبی ملل متحد، سازمان آزادیبخش فلسطین به عنوان یک سازمان دارای دفتر دائم در مرکز ملل متحد در لیست مزبور قرار داشت، امروزه، فلسطین به عنوان موجودیتی طبقه بندی می شود که دارای مأموریت دائم در مرکز ملل متحد است.[17]

اشکال احتمالی مشورت های ملل متحد و مزایای دولت بودن

راه هایی وجود دارند که بر اساس آنها بحث در این خصوص می تواند مطرح شود. بدیهی ترین آن ها زمانی است که فلسطین درخواست عضویت خود را در سازمان ملل مطرح کند. پیشنهاد عضویت، با توجه به فقدان اتفاق نظر در میان اعضای دائم شورای امنیت، احتمالاً ره به جایی نخواهد برد. در 8 سپتامبر، یکی از سخنگویان وزارت کشور امریکا تصریح کرد که هر گونه ابتکاری در این زمینه را وتو خواهد کرد.[18] با این وجود، درخواست عضویت می تواند مباحثی را در مجمع عمومی و شورای امنیت مطرح سازد. احتمال دیگر این خواهد بود که مجمع عمومی، تغییر مقام رسمی ناظر از «موجودیت» به «دولت غیر عضو» و یا دولت ناظر را مد نظر قرار دهد. شمار دیگری از قطعنامه ها ممکن است وجود داشته باشد که مسأله وضعیت فلسطین را مطرح کند. بسته به موضوع اصلی قطعنامه مربوطه، ممکن است که بحث احراز دو سوم رأی در چارچوب معنای بند دوم ماده 18 منشور، «مسأله ای مهم» (important question ) تلقی گردد یا نگردد. (پرسش های دیگری از جمله این که آیا موضوعی تشکیل دهنده یک «مسأله مهم» است، با توجه به اکثریت اعضای حاضر تصمیم گیری می شود.)

مطابق مأموریت ناظر فلسطین در ملل متحد،اکثریت دولت های مجمع عمومی از دولت بودن فلسطین حمایت به عمل می آوردند.[19] به واقع، نیمی از آنها پیشتر با فلسطین روابط دیپلماتیک برقرار کرده اند.[20] تحت هر شرایطی که مباحث اتی مطرح گردد (اگر مطرح شود)، احتمالاً مجمع عمومی این فرصت را خواهد داشت که راجع به وضعیت فلسطین اظهار نظر کند. به رغم موضع مخالف قوی برخی دولت ها، یک اقدام دسته جمعی شناسایی از سوی مجمع عمومی می تواند مزایایی را برای ارزیابی حقوقی دولت بودن فلسطین به همراه داشته باشد.  

مزایای بر خورداری از وضعیت دولت بودن

حتی اگر مجمع عمومی بدون اعطای وضعیت عضویت به فلسطین اقدام به تایید وضعیت دولت بودن آن کند باز هم این تایید می تواند واجد آثار حقوقی مهمی باشد.

اگر فلسطین یک دولت-کشور باشد می تواند از تمامی حقوقی که یک دولت به موجب حقوق بین‌الملل دارد، برخوردار شود. این حقوق شامل مصونیت یک دولت و مقامات آن، حمایت در برابر توسل به زور دولت های دیگر، حق دفاع مشروع فردی و جمعی در صورت وقوع حمله مسلحانه، صلاحیت تام بر سرزمین، منع مداخله در امری که ذاتاً در صلاحیت داخلی قرار دارند، امکان عضویت در سازمان های بین دولتی و آژانس های تخصصی و اهلیت تام برای انعقاد معاهده می‌شود.

همچنین دارا بودن وضعیت دولت امکان دسترسی به محاکم و دیگر ساز و کارهای حل و فصل اختلاف را برای دولت ها فراهم می آورد.[21] فلسطین نمی تواند بدون تایید شورای امنیت به عضویت اساسنامه‌ی دیوان بین‌المللی دادگستری در آید اما با این حال به موجب بند 2 ماده 35 اساسنامه ی دیوان مزبور و قطعنامه 9 (1946) شورا، این دولت می تواند به دیوان دسترسی پیدا کند. نا گفته نماند که قطعنامه مزبور این امکان را برای دول غیر عضو اساسنامه‌ی دیوان فراهم آورده که بتوانند با ثبت اعلامیه‌ای صلاحیت دیوان را بپذیرند.

همچنین احراز جمعی وضعیت دولت بودن برای یک دولت می تواند مزایای حقوقی بی واسطه تری را برای آن دولت داشته باشد.  طی مخاصمه مسلحانه‌ی اسرائیل علیه غزه در اواخر سال 2008 و اوایل سال 2009، مقامام ملی فلسطین با ثبت اعلامیه ای در دفتر دیوان بین‌المللی کیفری صلاحیت این دیوان در خصوص شناسایی، تعقیب و محاکمه‌ی مرتکبان و معاونان اعمالی را به رسمیت شناخت که از اول جولای 2002 (تاریخ لازم الاجرا شدن اساسنا مه‌ی رم، معاهده موسس دیوان بین المللی کیفری) در سرزمین این دولت ارتکاب یافته بودند. بند 3 ماده 12 اساسنامه دیوان بین المللی کیفری این امکان را برای دول غیر عضو اساسنامه مزبور به وجود آورده که صلاحیت دیوان  را در خصوص جرایمی به رسمیت بشناسند که  توسط اتباعشان و یا داخل سرزمینشان ارتکاب یافته اند. از آن زمان به بعد دادستان دیوان بین المللی کیفری اقدام به بررسی موارد زیر نموده است. نخست، آیا اعلامیه حاوی پذیرش صلاحیت دیوان، شرایط مقرر در معاهده را برآورده نموده یا خیر؟ دوم این که، آیا جرایم داخل در صلاحیت دیوان ارتکاب یافته اند یا خیر؟[22] اگر فلسطین یک دولت باشد می تواند این امکان اعمال صلاحیت در خصوص جرایم ارتکاب یافته در سرزمین این کشور را برای دیوان بین‌المللی کیفری فراهم کند، حتی اگر این جرایم توسط اتباع دولت های غیر عضو اساسنامه‌ی دیوان بین المللی کیفری ارتکاب یافته باشند.  

     


[1] John Cerone, an ASIL member, is Professor of Law and Director of the Center for International Law & Policy at New England Law | Boston

[2] See, e.g., Palestinians to Bid for UN State Recognition Next Month, BBC News (Aug. 13, 2011), http://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-14519654; Palestinian Leaders to Seek UN Recognition as Independent Nation, CNN (June 26, 2011), http://articles.cnn.com/2011-06-26/world/palestinians.statehood_1_palestinian-state-palestinian-leaders-ramallah?_s=PM:WORLD; In Israel, Time for Peace Offer May Run Out, N.Y. Times (Apr. 2, 2011),http://www.nytimes.com/2011/04/03/world/middleeast/03mideast.html?pagewanted=all; Palestinian Statehood Vote Looms Over U.S.-Israel Rift, Wall St. J. (May 24, 2011),http://online.wsj.com/article/SB10001424052702303654804576341323663415578.html.

[3] The Montevideo criteria, set forth in the 1933 Montevideo Convention, are now widely accepted as the definitive criteria for the establishment of statehood.  Montevideo Convention on the Rights and Duties of States, Dec. 26, 1933, 49 Stat. 3097, 165 U.N.T.S. 21, available athttp://www.oas.org/juridico/english/sigs/a-40.html; Stephen McCaffrey, Dinah Shelton & John  Cerone, Public International Law: Cases, Problems, & Texts 439 (2010).  The United States referred to the Montevideo criteria in asserting the statehood of Kosovo at a time when fewer than sixty states had recognized Kosovo.  See Written Statement of the United States of America Concerning the Request of the UN General Assembly for an Advisory Opinion on the Question of the Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo(Apr. 17, 2009), available at http://www.icj-cij.org/docket/files/141/15640.pdf. See also Knox v. PLO, 306 F. Supp. 2d 424 (S.D.N.Y. 2004) (a U.S. court applying the Montevideo criteria to Palestine).

[4] For example, collective non-recognition could effectively prevent fulfillment of the fourth Montevideo criterion. Collective recognition, on the other hand, reflects an authoritative opinion that the criteria have been met, even if, from a more “scientific” perspective, there might appear to be a shortfall. 

[5]  It has been suggested that the term “states” as used in Article 4 of the Charter is broader than in general international law.  A number of states that are less than fully independent have been admitted to UN Membership in recent years.

[6]  U.N. Charter art. 4, para. 2.

[7] Some Security Council members had sought to condition their affirmative votes for Membership on a quid pro quo basis; hence the request for the Advisory Opinion.

[8] Pursuant to Article 27(3) of the Charter, “Decisions of the Security Council on all other matters [other than purely procedural matters] shall be made by an affirmative vote of nine members including the concurring votes of the permanent members . . . .”  The ICJ, in a 1950 Advisory Opinion, affirmed that the Security Council’s recommendation must be in favor of admission in order for a state to be admitted to Membership by the General Assembly.  Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations, Advisory Opinion, 1950 I.C.J. 4 (Mar. 3), available at http://www.icj-cij.org/docket/files/9/1883.pdf.

[9] See G.A. Res. 65/308, U.N. Doc. A/RES/65/308 (July 14, 2011), available athttp://www.un.org/depts/dhl/resguide/r65.shtml. 

[10] It is arguable that Kosovo satisfies the Montevideo criteria.  If Kosovo’s statehood were to be affirmed by the overwhelming majority of Member States in the General Assembly, Kosovo would be a state, despite the objections of at least one permanent member of the Security Council.  However, a majority of states have withheld recognition from Kosovo, making such an affirmation unlikely.

[11]  Nongovernmental organizations are eligible for a more limited status, known as “consultative status,” which is regulated by Resolution 1996/31 of the UN’s Economic and Social Council. E.S.C. Res. 1996/31, U.N. Doc. E/RES/1996/31 (July 25, 1996), available athttp://www.un.org/documents/ecosoc/res/1996/eres1996-31.htm.

[12]  Permanent Missions to the United Nations No. 301 (“Blue Book”), U.N. Doc. ST/SG/SER.A/301 (Mar. 2011), available athttp://www.un.int/protocol/bluebook/bb301.pdf [hereinafter UN Blue Book].

[13] There are a number of other organizations that have observer status with the UN, but do not maintain permanent offices at UN headquarters.

[14] See, e.g., Human Rights Council Res. 5/1, Rep. of the UN Human Rights Council on the Situation of Human Rights in Honduras Since the Coup d’état on 28 June 2009, 12th Sess., Oct. 1, 2009, A/HRC/12/50, ¶ 7, available athttp://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/12session/docs/A_HRC_RES_12_14_AEV.pdf.  There is also some precedent for the rejection of credentials in protest of a government’s policies.  See, e.g., G.A. Res. 3151 (XXVIII), U.N. Doc. A/RES/3151 (Dec. 14, 1973), available athttp://www.un.org/Depts/dhl/resguide/r28.htm (General Assembly refusing to accept the credentials of the designated representative of the government of South Africa during Apartheid).

[15] G.A. Res. 43/177, U.N. Doc. A/RES/43/177 (Dec. 15, 1988), available athttp://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/146E6838D505833F852560D600471E25

[16] Palestine’s rights of participation largely correspond to those of the Holy See, a non-Member state observer.  Compare G.A. Res 58/314, U.N. Doc. A/RES/58/314 (July 16, 2004), with G.A. Res. 52/250, U.N. Doc. A/RES/52/250 (July 13, 1998), and G.A. Res. 43/160, U.N. Doc. A/43/160 (Dec. 9, 1988).

[17]  See UN Blue Book, supra note 11.

[18] .S. State Dept, Daily Press Briefing (Sept. 8, 2011), available athttp://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2011/09/171954.htm.

[19] Palestinians Ready, Would Prefer to Reach Peace Treaty with Israel by September, Paving Way for Independence, UN Membership, Palestinian Rights Committee Told, UN News, GA/PAL/1195 (Apr. 19, 2011).http://www.un.org/News/Press/docs/2011/gapal1195.doc.htm.

[20] See, e.g., Directory of Palestine Embassies, Missions, Delegations Abroad,http://www.un.int/wcm/content/site/palestine/pid/11548.

[21]  It would of course also be subject to all of the duties of states under general international law.

[22] Rep. of the Int’l Crim. Ct. to the UN General Assembly, ¶ 81, A/65/313 (Aug. 19, 2010), available athttp://www.humansecuritygateway.com/documents/UNGA_A65313_ReportOfTheICC.pdf.