دفتر حفاظت منافع امريکا در ايران از ديدگاه حقوق ديپلماتيک

طاهری شمیرانی*

در صفحه پنجم روزنامه اعتماد مورخ 18 تيرماه جاري مطلبي به نقل از آقاي دکتر يزدي وزير خارجه اسبق کشورمان در رابطه با بحث تاسيس «دفتر حافظ منافع امريکا» در تهران منتشر شد و در آن ايشان به جوانب مثبت ايجاد اين دفتر از جمله ارائه خدمات کنسولي و همچنين امکان ارائه اين نوع خدمات در منطقه کيش اشاره داشتند. به علاوه در اين خبر به نقل از آقاي دکتر سحابي آمده بود که امريکا در حال حاضر در ايران دفتر حفاظت منافع دارد که همان سفارت سوئيس است.

با توجه به مطلب فوق و همچنين مجموعه مطالبي که اخيراً در خصوص امکان يا عدم امکان تاسيس دفتر حفاظت منافع امريکا در تهران (در قالب سفارت سوئيس به عنوان حافظ منافع آن کشور در ايران) مطرح مي شود و همچنين تداخلي که بين موضوعات ايجاد دفتر حفاظت منافع و ايجاد نمايندگي کنسولي در جزيره کيش صورت مي گيرد، به نظر مي رسد بررسي دقيق تر موضوع دفتر حفاظت منافع به ويژه از لحاظ مقررات حاکم بر آن در حقوق ديپلماتيک، سابقه شکل گيري و وظايف آنها در اين مقطع زماني مفيد فايده باشد. به اين بهانه مطلب ذيل به عنوان فتح بابي در اين باره به اختصار بيان مي شود.

طبق مقررات حقوق بين الملل در صورت قطع روابط ديپلماتيک، دولت فرستنده تمام اعضاي خود را از کشور محل ماموريت (دولت پذيرنده) خارج و وظيفه حفاظت از اماکن ماموريت اعم از ديپلماتيک يا کنسولي، حمايت از اتباع و همچنين اداره اموال خود را به نمايندگان ديپلماتيک دولت ثالثي واگذار مي کند. اين قاعده همواره در روابط بين دولت ها به مورد اجرا گذاشته شده و اکنون نيز در مواردي بدان عمل مي شود ليکن از اواسط دهه 60 ميلادي رويه ديگري متداول شد و اينکه دولت فرستنده پس از قطع روابط، برخي از اعضاي خود را در محل سفارت خود يا بخشي از سفارت دولت ثالث تحت عنوان «دفتر حفاظت منافع» حفظ مي کند که اين افراد به جاي نمايندگان دولت ثالث به حفاظت و مراقبت از منافع و اتباع کشور خود مي پردازند.

از نظر سابقه تاريخي تاسيس دفتر حفاظت منافع براي اولين بار به اقدام انگلستان در سال 1965 متعاقب اعلام يکجانبه استقلال رودزياي جنوبي (زيمبابوه فعلي) بازمي گردد. دولت انگلستان پس از قطع رابطه ديپلماتيک با دولت اقليت سفيدپوست به رهبري يان اسميت در رودزياي جنوبي پس از موافقت دولت مذکور و همچنين دولت ثالث که عهده دار حفاظت از منافع آن کشور شده بود، تعدادي از اعضاي سفارت خود را به همراه کادر پشتيباني در رودزيا نگه داشت که اين افراد با عنوان «دفتر حفاظت منافع» تحت پوشش و حمايت دولت ثالث، به حفاظت از منافع انگلستان و اتباع اين کشور پرداختند. بعدها اين بدعت به عنوان يک رويه بين دولت ها پذيرفته و در اغلب موارد پس از قطع روابط ديپلماتيک بين دولت ها به مورد اجرا گذاشته شد.

در ايران نيز مي توان مصاديق آن را در چند دهه گذشته مشاهده کرد. از جمله اين موارد دفتر حفاظت منافع انگلستان در ايران است که با کادر انگليسي و با پرچم سوئد بر فراز سفارت آن به عنوان دولت حافظ منافع در تمامي دوران قطع روابط ديپلماتيک بين دو کشور در فاصله سال هاي 1369- 1359 به فعاليت مشغول بود. ديگر مورد مشخص دفاتر حافظ منافع ايران و مصر در پايتخت هاي يکديگر است که از زمان قطع روابط ديپلماتيک بين دو کشور در سال 1358 تاسيس شد و کماکان به فعاليت اشتغال دارند. مثال ديگر دفتر حفاظت منافع ايران در واشنگتن است که ابتدا تحت پرچم الجزاير و سپس پاکستان در امريکا از زمان قطع روابط دو کشور در آوريل 1980 تاکنون فعاليت دارد و به ارائه خدمات کنسولي به ايرانيان و همچنين صدور رواديد براي خارجيان اقدام مي کند.

در مواردي نيز در رابطه با جزئيات تاسيس دفتر حفاظت منافع توافقات دوجانبه يي بين دولت حافظ منافع و دولتي که قرار است منافع آن مورد محافظت قرار گيرد، صورت مي گيرد. نمونه آن توافق انگلستان و سوئد در سال 1989 است که به درخواست دولت اخير، يک موافقتنامه دوجانبه در رابطه با حفاظت از منافع انگلستان در جمهوري اسلامي ايران تنظيم شد که در اين موافقتنامه جزئيات اموري چون ايجاد دفتر حفاظت منافع، ارتباطات تلگرافي و پستي بين انگلستان و دفتر حفاظت منافع(که مشروط به موافقت ايران بود)، حفاظت از اماکن ديپلماتيک و مراقبت از دارايي هاي انگلستان از جمله حساب هاي بانکي آن بيان شده بود. اين موافقتنامه در سال 1991، متعاقب توافق دو کشور ايران و انگلستان براي از سرگيري روابط ديپلماتيک خاتمه پذيرفت.

در حال حاضر پس از گذشت چند دهه از تاسيس دفاتر حفاظت منافع، فعاليت اين نوع دفاتر در صورت قطع روابط ديپلماتيک به صورت يک رويه معمول درآمده و اين امر موجب شده است که از دشواري کار دولت هاي ثالث در حمايت از منافع کشور فرستنده کاسته شود زيرا اعضاي دفتر حفاظت منافع که از اتباع و ديپلمات هاي کشور فرستنده هستند علاوه بر وقوف بيشتر بر مسائل و منافع مرتبط به کشورشان، از امکاناتي چون تماس با مقامات کشور پذيرنده در سطوح پايين در رابطه با امور کنسولي، تجاري و فرهنگي برخوردارند و دولت ثالث به عنوان حافظ منافع، تنها در موارد سياسي مهم و ملاقات با مقامات عالي رتبه سياسي کشور پذيرنده درگير مي شود.

لذا مي توان نتيجه گيري کرد که؛

1- تاسيس دفاتر حفاظت منافع در حقوق ديپلماتيک امري مسبوق به سابقه و پذيرفته شده است.

2- تاسيس دفتر حفاظت منافع چون ديگر مسائل حقوق ديپلماتيک مانند تاسيس نمايندگي هاي ديپلماتيک و کنسولي امري متقابل تلقي مي شود به عبارت ديگر حق و حقوقي است که جنبه متقابل دارد و هر دو طرف از آن برخوردار مي شوند. لذا در صورتي که امريکا بر تاسيس اين دفتر در کشورمان اصرار کند، با توجه به فعاليت دفتر حفاظت منافع کشورمان در واشنگتن براساس اصل عمل متقابل و متعاقب توافق طرفين درخصوص جزئيات امر از اين حق برخوردار است.

يادآور مي شود که اساس و مبناي حقوق ديپلماتيک عمل متقابل است و چنانچه در امور مربوط يکي از طرفين محدوديتي را اعمال کند يا از اعمال حقي ممانعت کند طرف ديگر نيز متقابلاً از اعمال و اجراي همان محدوديت برخوردار مي شود.

3- همان گونه که در مثال هاي فوق بيان شد دفتر حفاظت منافع بايستي تحت نظارت سفارت يک کشور ثالث قرار گيرد. بنابراين پيشنهاد آقاي دکتر يزدي براي ارائه خدمات کنسولي در جزيره کيش، قطعاً با موضوع تاسيس دفتر حفاظت منافع امريکا در تهران تفاوت دارد. اين پيشنهاد مي تواند در قالب تاسيس يک نمايندگي کنسولي باشد، همان گونه که در زمان وزارت آقاي دکتر خرازي در وزارت امور خارجه نيز مطرح شده بود. از نظر مقررات حقوق ديپلماتيک چنين اقدامي امکان پذير است زيرا برقراري روابط کنسولي مستلزم روابط ديپلماتيک نيست و عمدتاً به منظور ايجاد و ارائه تسهيلات کنسولي براي اتباع کشورها است، حتي برقراري روابط کنسولي مستلزم شناسايي نيز نيست. کما اينکه در فاصله سال هاي 2001- 1996 که رژيم طالبان در افغانستان بر سر کار بود به رغم عدم شناسايي آن رژيم از طرف جمهوري اسلامي ايران، کنسولگري هاي کشورمان در هرات و مزار شريف به فعاليت خود ادامه دادند.

بنابراين در شرايط کنوني روابط دو کشور ايران و امريکا هم تاسيس کنسولگري در کيش(با موافقت جمهوري اسلامي ايران) و هم تاسيس دفتر حفاظت منافع امريکا در تهران تحت پرچم دولت سوئيس به عنوان حافظ منافع با مقررات حقوق بين الملل و به خصوص عملکرد دولت ها مطابقت دارد. هر چند تاسيس دفتر حفاظت منافع به لحاظ فعاليت دفتر حفاظت منافع کشورمان در واشنگتن، در قالب عمل متقابل از مباني حقوقي مستحکم تري برخوردار است.

*مدرس حقوق ديپلماتيک